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关于如何运用PPP模式提升肇庆市基础设施建设的调研报告

  发表日期:2017年2月17日   出处:民进肇庆市委员会        【编辑录入:ljling

 案由:

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应的对价,保证社会资本获得合理收益。PPP适用于公共服务与公共产品领域,通过风险共担和利益共享机制,提高公共服务和公共产品供给的质量和效率。

目前,PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三大类。不同的社会情况和市场需要来选择不同的合作方式。PPP模式不断创新,多种交易模式可以同时使用。一般而言,投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。从政府购买服务的角度看,是指政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。

肇庆市基础设施建设现状:

1、从历史角度看。由于肇庆市交通长期不便,新型城镇化和公共基础设施建设欠账多、缺口大,配套功能还不完善,成为了制约经济社会发展的瓶颈。十八大以来,特别是新《预算法》实施以后,中央不再允许地方政府自行举债融资。在这种形势下,肇庆市推进新型城镇化、加强公共基础设施建设等领域,迫切需要建立一个多元、可持续的资金保障机制。为加快我市城镇化进程,实施运用PPP模式,是肇庆市目前改变面貌、弥补历史欠账的唯一出路。

2、从肇庆市现状看。2015年,肇庆市公共财政预算收入完成143.25亿元,公共财政预算支出完成267.62亿元,全年民生和工资性支出占整个财政支出的80%以上,再加上税收优惠和列收列支部分,办事业的资金微乎其微。当前,肇庆市正处于加快发展,奋力崛起的关键阶段,交通建设、城镇建设、生态建设、产业建设等方面的资金缺口不断增大,鼓励地方引入社会资本、争取国家政策性贷款模式,这是肇庆市当前推进城镇化、加强公共基础设施建设等领域的唯一选择。

3、目前肇庆市政府运用PPP模式的情况。一是严格筛选PPP项目,对符合条件的纳入PPP项目库,对投资规模较大、需求长期稳定的项目,优先考虑运用PPP模式。二是项目主导单位各司其责。以PPP项目主管部门为第一责任人,开展项目的规划、可研、环评、立项等工作,为进行项目物有所值评价、财政承受能力论证、初步实施方案等做好前期准备工作。为确保项目的顺利合作推进,肇庆市确保抓好两个重要环节。一是保障合作各方利益。我市与社会资本方的合作,首先确保了平等协商和依法合规,在保障社会资本得到长期合理回报的同时,注重避免社会资本利润超出合理空间,努力实现公共利益最大化,实现双赢或多赢,力求物有所值、物超所值的效果。二是切实履行权责对等。在项目合作过程中,我市切实转变政府职能,摆正位置,不松权也不越权,明确各自的职责。该由市政府管的,依法管住管好,该由企业做的,企业可以放手去做。截止目前,肇庆市共推广PPP项目11个,投资总金额逾百亿元。肇庆市四会道路改造综合项目被评选为财政部示范项目,有效弥补了全市在交通基础设施等重点项目的资金缺口。

存在问题:

1、对PPP模式的认识不够全面。有的项目没有稳定收益或收益率不高,社会资本参与意愿不高;有的项目主管部门和社会资本担心合作职责界定不清,合作推进缓慢。在燃气、供水、城乡公交等市政设施以及水利、资源环境与生态保护等项目方面,还有很多适合PPP模式的项目未纳入项目库管理。且PPP项目从发起到完成要经过项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等流程,全生命周期长,环节多,操作复杂,导致PPP项目难以落地。

2、过于关注PPP项目的财政财务效益。一个完整的PPP模式,应该包括项目周期各个阶段的活动,如设计、融资、建设、运营、维护、移交等,是一种结构复杂的项目运作模式。其中,融资只是项目运作众多环节中的一个环节。目前我市积极推动PPP模式,主要是强调把PPP作为筹集资金的一种方式,对其他环节的考虑较少,可能会潜伏各种风险和不确定性。

3、机构和政策制度不够完善。肇庆市虽然已经成立由财政局牵头的政府和社会资本合作工作领导管理办公室,但是各涉及PPP项目建设的职能部门需要承担的工作职能还不明确,在事务上过于依赖财政,但财政部门却限于自身职责,较难形成合力。中央部委对PPP项目的实施还未出台完善的法律法规体系,对项目方案制定、合同管理、风险控制、绩效评价等方面的管理到位、环节把握还存在一定问题。从项目建设情况看,政府和社会资本合作中,合作模式复杂多样,在管理方面要求专业性很强,我市还没有建立相关的专业人才队伍。

 建议:

1、完善PPP项目评估论证制度。推广应用PPP模式,要坚持重视可行性研究和评估论证工作。要明确应在可行性研究和项目评价的基础上,将采用PPP模式与传统政府采购模式进行对比分析,确保从项目全生命周期角度分析,采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率,降低采购成本,确保实现激励相容,提高公共服务的质量和效率。

2、增加市场测试环节。建议招标前召开市场测试会,据此大体判断参与招标的企业,以及投标企业的条件,并可以据此完善调整招标文件,利于招标工作开展。通过测试,选择有实力的公司与我市联合成立PPP基金公司,对基础设施类等投资回报少的项目,由基金公司运作,这也是一种破解我市资金难题的有效途径。

3建立健全配套机制。要尽快出台优惠政策,吸引社会资本投资,增强服务意识,提前做好项目选址、实施方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作,对项目承担起导向作用。健全风险共担机制,私营部门承担建造、运营、技术等风险,政府承担政治、法律、政策等风险,且承担的风险程度与所得回报相匹配,承担的风险有上限,政府不能为吸引社会资本,对PPP项目给予过多承诺,应双方共同分担市场风险。(执笔人:钟应强)


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